TELAAH
KRITIS DESAIN PELEMBAGAAN JUDICIAL REVIEW DI INDONESIA
Oleh:
Sahlan Adiputra Al Boneh, SH
Abstract
Tulisan ini
memuat tentang beberapa masalah hukum yang telah terjadi ataupun yang mungkin
terjadi akibat desain pelembagaan kewenangan judicial review di indonesia yang
dilekatkan pada Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi. Meskipun keduanya
memiliki objek pengujian yang berbeda, namun secara teknis ternyata menimbulkan
beberapa masalah diantaranya adalah; Pertama, peluang akan terjadinya benturan norma hukum dalam
hal teknis yang diakibatkan dari putusan dari dua lembaga yang berbeda terhadap
suati norma hukum. Kedua, meskipun hal ini tidak begitu penting, akan tetapi
secara teoritis maupun landasan konseptual, desain pelembagaan kewenangan tidak
jelas menganut centralized system atau decentralized system. Ketiga, Faham
hierarki norma yang disimpangi, jika merujuk stufenthori Hans Kelsen,akan
terlihat jelas bahwa model atau sistem pelembagaan judicial review di Indonesia
telah menyimpang dari faham hierarki norma. Sehingga pada akhirnya kesumpulan
dalam tulisan ini menggagas desain baru pelembagaan kewenangan judicial review
yang dipusatkan kepada Mahkamah Konstitusi. Jenis penelitian yang digunakan
dalam penulisan ini adalah studi pustaka melalui metode pendekatan yuridis normatif.
Key Words; Desain. Pelembagaan, Judicial Review, Indonesia
A.
Pendahuluan
Undang-Undang Dasar
Negara RI Tahun 1945 dalam sistem yang berlaku di Indonesia ditetapkan oleh MPR[1]. Berdasarkan hukum yang berlaku supreme itu, maka diatur
tugas dan wewenang lembaga-lembaga negara. Dengan kata lain, lembaga-lembaga
negara berada di bawah kekuasaan tertinggi UUD Negara RI Tahun 1945. Uraian ini
menjelaskan posisi pelaksana kedaulatan yang dikehendaki UUD Negara RI Tahun
1945, yaitu yang bersumber dari kedaulatan rakyat. Hal ini mengandung arti
bahwa wakil-wakil mereka yang duduk di lembaga perwakilan harus mendapat mandat
dari rakyat Indonesia, karena lembaga-lembaga negara pada pokoknya menjalankan
kedaulatan yang diberikan oleh rakyat. Dengan demikian, pengujian hukum tak
lain dan tak bukan adalah untuk memastikan apakah tujuan-tujuan utama yang
diinginkan oleh rakyat melalaui Undang-Undang Dasar itu tadi sudah
diimplementasikan secara benar oleh lembaga-lembaga negara pembentuk hukum atau
belum.
Pengujian
konstitusional produk hukum kian lama terasa kian relevan apabila difahami
sebagai mekanisme preventif dan represif atas penyimpangan yang potensial
dilakukan oleh mereka yang mewakili kepentingan rakyat di parlemen. Dengan adanya persoalan itu, maka keberadaan
fungsi yudisial untuk menguji suatu peraturan perundang-undangan dapat difahami
sebagai rangkaian operasional kelembagaan untuk menguji produk politik (hukum).
Mekanisme ini telah memberi kesempatan bagi kelompok masyarakat untuk
mempertanyakan tindakan negara yang menjelma kedalam bentuk legislasi ataupun
tindakan konkret yang dilakukan oleh penyelenggara negara.[2]
Permohonan
pengujian peraturan perundangan kepada lembaga yudisial sebenaranya dapat difahami sebagai mekanisme
pengendalian kebijakan negara yang diwujudkan serta dilaksanakan oleh produk
legislasi. Secara teoritis karena produk legislasi itu sendiri dihasilkan oleh
lembaga politik, maka substansinya sarat akan pesan-pesan jangka pendek
kekuasaan. Akibatnya pesan politik itu selalu saja berlawanan arus dengan
ide-ide yang terangkum dalam kaidah-kaidah superior konstitusi. Dengan
demikian, salah satu fungsi pengujian oleh lembaga yudisial adalah untuk
mengeliminir undang-undang dari kontaminasi virus kekuasaan yang berpotensi
mencederai makna dan tujuan negara hukum.
Cara yang dirasa
tepat untuk mengeliminasi gangguan politik atas peraturan perundang-undangan
adalah melalui mekanisme pengujian oleh
lembaga yudisial. Dalam mekanisme itu, bila produk hukum menyimpang dari mandat
konstitusional, maka produk hukum itu harus disesuaikan demi tegaknya
nilai-nilai konstitusi. Mengapa demikian? Karena konstitusi merupakan
representasi kedaulatan rakyat dalam hukum, dan berdasarkan konstitusi, rakyat
menetapkan batas-batas penggunaan kekuasaan negara. Dengan demikian, rakyat si
pemegang kedaulatan melalui konstitusi menunjuk wakil mereka guna mewakili
kepentingan yang secara umum telah digariskan dalam konstitusi.
Proses
pembentukan hukum secara konstitusional dilakukan oleh tindakan bersama antara
lembaga legislatif dan eksekutif. Sedangkan pengawasan terhadap penerapan
peraturan perundangan-undangan yang bersifat memaksa dilakukan oleh Mahkamah
Agung. Artinya, lembaga yang menempati puncak hierarki peradilan umum itu
mengawasi penerapan hukum oleh peradilan-peradilan yang berada di bawahnya.
Sedangkan Mahkamah Konstitusi memilki tugas untuk menilai apakah proses
pembentukan hukum dan juga materinya bertentangan atau tidak dengan norma konstitusional,
Mahkamah Konstitusi tidak dapat mencampuri melalui cara turut menentukan
substansi produk hukum.[3]
Pengujian
peraturan perundang-undangan pada dasarnya merupakan salah satu
pelaksanaan dari fungsi “independent judiciary”[4].
Pengujian peraturan perundang-undangan pada hakikatnya inheren dengan
kekuasaan kehakiman. Pengujian peraturan perundang-undangan merupakan
sifat pembawaan dari tugas hakim dalam menjalankan fungsi mengadili. Menurut
Smith Bailey, pengujian peraturan perundang-undangan oleh lembaga yudisial
didirikan atas doktrin ultra vires[5] (ultra
vires doctrin). Berdasar doktrin ini, kepada kekuasaan kehakiman diberi hak
dan kewenangan untuk;
a.
Mengawasi batas kewenangan pemerintah
dalam mengeluarkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan batas yurisdiksi
atau kawasan kekuasaannya.
b.
Sesuai dengan doktrin ultra vires,
kepada penguasa publik sudah ditentukan batas kekuasaan dan kewenangannya. Oleh
karena itu kepada kekuasaan kehakiman diberi hak, fungsi dan kewenangan untuk
mengawasi terjaminnya batas wilayah kekuasaan tersebut dalam setiap
mengeluarkan peraturan perundang-undangan.
c.
Segala hal yang tidak didelegasikan
undang-undang kepada penguasa, atau membuat peraturan perundang-undangan yang
jauh lebih luas dari apa yang didelegasikan, harus dinyatakan sebagai tindakan
yang tidak berdasar hukum (unlawful), karena dianggap tindakan yang illegal.
Fungsi
kekuasaan kehakiman yang dijalankan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi
setelah perubahan UUD Negara RI Tahun 1945, dan hanya oleh Mahkamah Agung
sebelum undang-undang tersebut dirubah adalah untuk menegakkan hukum dalam
rangka mewujudkan keadilan, serta menilai dan menyelaraskan seluruh produk
hukum di bawah konstitusi agar konsistensi normatif secara vertikal tetap
terjaga. Hal ini berarti bahwa, penegakan hukum, penyelesaian konflik hukum antara
warga negara dengan negara, antar lembaga negara, pemberian pertimbangan hukum
atau nasihat hukum, dan penjagaan norma-norma konstitusi agar tidak
diintervensi oleh kepentingan politik golongan tertentu menjadi tugas utama
kekuasaan kehakiman.[6]
Hans
Kelsen, sang perintis lembaga Mahkamah Konstitusi, dalam bukunya yang berjudul General
Theory of Law and State menyatakan, lembaga peradilan memiliki kewenangan
untuk menguji suatu peraturan apakah bertentangan atau tidak dengan peraturan
yang lebih tinggi, yang kemudian metode ini populer dengan sebutan judicial
review. Lebih
lanjut Hans Kelsen menegaskan, lembaga peradilan berwenang membatalkan suatu
undang-undang atau menyatakan suatu undang-undang tidak mengikat secara hukum.
Dalam menjalankan fungsi ini, pemegang kekuasaan kehakiman bertindak sebagai negative
legislator. Gagasan itulah yang kemudian meletakkan keniscayaan akan
adanya kekuasaan khusus untuk mengontrol hasil legislasi yang dikeluarkan
lembaga legislatif. Kemudian, gagasan ini dibaca oleh Bojan Bugaric sebagai
upaya Hans Kelsen untuk memunculkan legislatif positif (positive
legislature) yang diperankan oleh parlemen, sedangkan model legislatif
negatif (negative legislature) diperankan oleh Mahkamah Konstitusi.[7]
B.
Judicial Review dalam Perspektif
Sistem Kelembagaan Organ Negara
Terdapat
dua aspek penting yang terkandung dalam skema kelembagaan negara yaitu,
pertama, aspek yang berkenaan dengan kekuasaan lembaga-lembaga negara tersebut,
dan kedua, hubungan antara lembaga-lembaga negara dengan warga negara. Kedua
hal tersebut dapat secara jelas dilihat dalam sebuah konstitusi suatu negara[8]
Kesimpulan
tersebut menggambarkan bahwa suatu konstitusi merupakan sebuah sistem hukum
tradisi dan konvensi yang kemudian membentuk suatu sistem konstitusi atau
ketatanegaraan pada suatu negara. Suatu sistem kelembagaan negara juga
mencerminkan fungsi-fungsi yang terdapat dalam ketatanegaraan suatu negara.
Fungi-fungsi tersebut diantaranya adalah pembentukan fungsi lembaga, pembagaian
kewenangan, dan pengaturan batas-batas di antara jabatan satu sama lain, serta
hubungan antara jabatan dan warga negara[9]. Dengan demikian,
konsep sistem kelembagaan organ negara lebih luas dari sistem pemerintahan yang
meliputi hubungan antara lembaga legislatif dan eksekutif yang secara garis
besar melahirkan sistem presidensial ataupun parlementer. Konsep skema
kelembagaan organ negara lebih menyerupai pengertian tentang sistem
pemerintahan dalam arti luas yang meliputi seluruh fungsi-fungsi pemerintahan
yakni legislatif, eksekutif, dan yudikatif dan ditambah dengan hubungan antara
negara dengan warga negara. Wewenang untuk melakukan pengujian terhadap
peraturan perundang-undangan dalam perspektif skema kelembagaan negara berarti
meletakannya pada bagian dari sistem ketatanegaraan, yakni pada
operasionalisasi dari fungsi yudisial, hal ini disebabkan prinsip wewenang
untuk menguji adalah untuk menilai dan memutuskan tingkat konstitusionalitas
setiap produk hukum (peraturan perundang-undangan) secara hierarkis.
Pengujian
peraturan perundang-undangan secara historis telah diperkenalkan sejak tahun
1970, yakni melalui UU No.14 Tahun 1970 yang kewenangannya diletakkan pada
Mahkamah Agung dengan kekuasaan kewenangan yang terbatas. Terbatasnya kekuasaan
dan kewenangan Mahkamah Agung untuk melakukan pengujian tersebut, dapat
difahami karena sistem politik termasuk di dalamnya penyelenggaraan
pemerintahan dalam kurun (1970-1998) dilakukan dengan pendekatan otoritarian.[10] Akan tetapi,
sejak tumbangnya kekuasaan orde baru, kondisi ini berubah ke arah penerapan
sistem politik yang demokratis, terutama setelah perubahan UUD 1945.
Proses perubahan
UUD Negara RI Tahun 1945 yang telah dirubah melalui empat tahapan perubahan
juga melahirkan lembaga baru dalam ruang kekuasaan kehakiman yakni Mahkamah
Konstitusi yang memiliki kewenangan
untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD Negara RI Tahun 1945.
Dengan demikian, prinsip dan pelaksanaan wewenang untuk menguji atau pengujian
peraturan perundang-undangan dalam arti pengujian peraturan perundang-undangan
oleh lembaga yudisial tidak terlepas dengan skema kelembagaan organ negara yang
diatur dalam konstitusi suatu negara dan dalam format politik yang demokratis
serta sistem pemisahan kekuasaan negara dan check and balances.[11]
C.
Posisi Judicial Review dalam Sistem
Ketatanegaraan Pasca Perubahan UUD Negara RI Tahun 1945
Hasil Amandemen UUD 1945 secara de
jure mengakui adanya dua lembaga kekuasaan kehakiman yang memiliki
kewenangan melakukan judicial review, yakni Mahkamah Agung dan Mahkamah
Konstitusi, kewenanagan Mahkamah Agung untuk melakukan judicial review
termaktub secara jelas dalam UUD 1945 pasal 24A Ayat (1) yang selengkapnya
berbunyi :
“Mahkamah
Agung berwenang mengadili pada tingkat kasasi, menguji peraturan perundang-undangan
dibawah undang-undang terhadap undang-undang, dan mempunyai wewenang lainnya
yang diberikan oleh undang-undang”. Sedangkan kewenangan Mahkamah Konstitusi
untuk melakukan judicial review diatur dalam UUD 1945 Pasal 24C Ayat (1)
yang selengkapnya berbunyi : “ Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada
tingkat pertama dan terakhir yang putusannya bersifat final untuk menguji
undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar, memutus sengketa kewenangan lembaga
Negara yang kewenangannya diberikan oleh Undang-Undang Dasar, memutus
pembubaran partai politik, dan memutus perselisihan tentang hasil pemilihan
umum.”
Kedua pasal tersebut secara eksplisit
memayungi kewenangan dua lembaga kekuasaan kehakiman yakni Mahkamah Konstitusi
dan Mahkamah Agung untuk melalukan judicial review, namun demikian objek
yang menjadi kewenangan pengujian oleh keduanya memiliki perbedaan. Mahkamah
Agung melakukan judicial review peraturan perundang-undangan dibawah
undang-undang terhadap undang-undang, sedangkan objek pengujian yang dilakukan
Mahkamah Konstitusi berupa konstitusionalitas undang-undang terhadap
Undang-Undang Dasar. Sehingga dapatlah dikatakan bahwa pengujian yang dilakukan
oleh Mahkamah Agung itu adalah pengujian legalitas berdasarkan undang-undang,
bukan pengujian konstitusional menurut Undang-Undang Dasar Negara Republik
Indonesia Tahun 1945[12].
Secara sederhana dapat dikatakan bahwa
Mahkamah Agung memegang kekuasaan kehakiman dalam perkara konvensional,
sedangkan Mahkamah Konstitusi dimunculkan sebagai lembaga negara dengan hak
melakukan uji materi undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar. Terhadap
konsep atau rumusan demikian dapat disimpulkan kedalam empat hal[13]
yang kemudian menjadi beberapa pertanyaan yang harus dijawab. Pertama,
pemberian kewenangan pengujian (judicial review) materi undang-undang
terhadap undang-undang kepada Mahkamah Konstitusi yang baru di bentuk mengesankan hanya sebagai
tambahan perumusan terhadap materi Undang-Undang Dasar secara mudah dan tambal
sulam, seolah-olah hak uji materi peraturan yang ada ditangan Mahkamah Agung
tidak turut terpengaruh dengan adanya hak uji yang diberikan kepada Mahkamah
konstitusi. Perumusan demikian seolah-olah kurang didasarkan atas pendalaman
konsep berkenaan dengan konsepsi hak uji sendiri secara komprehensif.
Kedua, pemisahan
kewenangan itu masuk akal untuk dilakukan jika sistem kekuasaan yang dianut
masih didasarkan atas dasar prinsip pembagian kekuasaan (material and
vertical distribution of power) dan bukan prinsip pemisahan kekuasaan (formal
and horizontal separation of power) yang mengutmakan mekanisme check and
balances sebagaimana yang diatur oleh Undang-Undang dasar 1945 telah resmi
dan tegas menganut prinsip pemisahan kekuasaan secara horizontal. Oleh karena itu, pemisahan antara materi
undang-undang dan materi peraturan dibawah undang-undang tidak seharusnya
dilakukan. Ketiga, dalam praktek pelaksanaannya nanti secara hipotitis
dapat timbul pertentangan substantif antara putusan Mahkamah Agung dengan
putusan Mahkamah Konstitusi, misalnya; Peraturan A dinyatakan oleh Mahkamah
Agung bertentangan dengan Undang-Undang A. tetapi undang-undang itu sendiri
oleh Mahkamah Konstitusi dinyatakan bertentangan dengan Undang-Undang Dasar. Keempat,
pembentukan Mahkamah Konstitusi tidak dapat dijadikan sarana yang dapat
membantu mengurangi beban Mahkamh Agung, sehingga reformasi dan peningkatan
kinerja Mahkamah Agung sebagai rumah keadilan bagi setiap warga negara segera
dapat diwujudkan secara proporsional.
D.
Pelembagaan Kewenangan Judicial
Review di Dua Cabang Kekuasaan Kehakiman, Sebuah Konsensus Problematik.
1.
Landasan Konseptual Pelembagaan
Kewenangan Pengujian Peraturan Perundang-undangan
Merujuk
pendapat Vicki C. Jackson dan Mark Tushnet yang menegaskan bahwasanya pada
dasarnya terdapat dua bentuk atau model lembaga yang melaksanakan pengujian
peraturan perundang-undangan oleh lembaga peradilan, yaitu pertama, the
decentralized model dan kedua adalah the centralized model.[14] The
decentralized model atau disebut juga model Amerika atau dalam istilah yang
lebih rumit disebut “diffuse model involving incidental review”, menurut
Jackson dan Tushnet pada model ini kekuasaan untuk melakukan pengujian tidak dijalankan
oleh satu lembaga peradilan saja. Pengujian dapat dilakukan oleh banyak lembaga
peradilan seperti peradilan federal maupun peradilan negara bagian di Amerika. Supreme
Court selain melakukan pengujian tersendiri juga menjadi puncak terakhir
dalam proses banding perkara-perkara pengujian yang dilakukan oleh peradilan
federal maupun peradilan negara bagian. Artinya, walaupun setiap tingkat
peradilan dapat melakukan pengujian, namun semuanya berada di bawah satu atap
kekuasaan kehakiman, yaitu Supreme Court. Konsep model pengujian tidak tersentralisasi ini
dianut pula oleh negara-negara seperti Argentina, Australia, Kanada, India dan
Jepang.
Model
kedua adalah the centralized model yang biasa disebut juga dengan model
Austria atau model Eropa. Ciri utama model ini adalah terdapatnya lembaga
khusus dalam melakukan kewenangan pengujian peraturan perundang-undangan.
Khusus disini bermakna tidak terdapat lembaga lain atau lembaga peradilan lain
yang melakukan kewenangan pengujian peraturan perundang-undangan.
Melihat
landasan konseptual pelembagaan pengujian peraturan perundang-undangan di atas,
maka sulit sekali memposisikan keberadaan model kekuasaan pengujian oleh sebuah
lembaga yudisial di Indonesia. Indonesia melembagakan kewenagan pengujian ke
dalam dua kekuasaan kehakiman yang ada, yaitu Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah
Agung. Mahkamah Konstitusi berwenang melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD Negara RI Tahun 1945, sedangkan
Mahkamah Agung berwenang melakukan pengujian atas produk perundang-undangan di
bawah UU terhadap UU. Dua lembaga kekuasaan kehakiman tersebut (MK dan MA)
tidak memiliki hubungan satu sama lain, ranah mereka dikatakan para ahli
berbeda. Mahkamah Konstitusi adalah penguji konstitusional (constitusional
review) sedangkan Mahkamah Agung adalah penguji perundang-undangan (law
review). Konsep pemisahan tersebut terlihat aneh dikarenakan sama sekali
tidak berkesesuaian dua model di atas. Jika dinyatakan konsep lembaga pengujiam
di Indonesia mencontoh konsep centralized model Austria jelas tidak
tepat dikarenakan selain Mahkamah Konstitusi terdapat lembaga lain yang
melakukan pengujian, yaitu Mahkamah Agung. Namun apabila dikatakan mengikuti
konsep decentralized model Amerika itupun juga tidak tepat dikarenakan
Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung bukanlah sebuah lembaga yudisial yang
saling berhubungan dan tidak pula memiliki struktur lebih tinggi antara satu
dan yang lainnya, Mahkamah Konstitusi dan Mahkamah Agung sederajat sebagai
lembaga tinggi negara.
Konsep
perlindungan konstitusional melalui pengujian oleh sebuah lembaga yudisial di
Indonesia pada dasarnya memiliki kekhususan tersendiri dari pada konsep yang
berlaku umum dalam teori ketatanegaraan dunia. Hal itu berarti, Indonesia akan
memiliki permasalahan-permasalahan tersendiri sehubungan dengan konsep
pelembagaan pengujian perundang-undangannya yang bercabang dua tersebut kedepan
yang berbeda dengan permasalahan-permasalahan yang ada pada konsep centralized
ataupun decentralize model. Hasil penelusuran penulis, paling
tidak ketentuan Pasal 55 UU No. 24 Tahun
2003 tentang instruksi penundaan persidangan kepada Mahkamah Agung ketika UU
yang menjadi dasar pengujian tersebut sedang diuji oleh Mahkamah Konstitusi perlu
dikaji secara serius. Ketentuan tersebut mengesankan dalam susunan lembaga
kekuasaan kehakiman kita terdapat prinsip super ordinasi dan sub
ordinasi padahal istilah tersebut tidak ada dalam prinsip check and
balances, jika memang secara konsisten konsensus kita mengahendaki
adanya pembedaan subjek dan obyek
pengujian, harusnya masing-masing lembaga (MA dan MK) bisa menjalankan
kewenangan pengujian sesuai objek pengujian yang diberikan, tanpa ada gangguan
atau instruksi dari lembaga lain.
2. Benturan Norma Hukum
Perkembangan ketatanegaraan di Indonesia
pasca perubahan konstitusi terutama berkaitan dengan kehadiran Mahkamah
Konstitusi ternyata tidak terjebak kedalam perdebatan yang mendalam secara
teoritis sebagaimana terjadi di negara-negara yang menghidupkan sistem
pengujian peraturan perundang-undangan. Tidak ada pertikaian antara faham yang
beranggapan bahwa konstitusi adalah sesuatu yang hidup (the living
constitution) dengan faham yang mementingkan ketentuan teks-teks konstitusi
dan sejarah dibalik teks itu (kalangan originalist). Tidak juga terdapat
lagi perdebatan nyata antara pakar hukum yang menganggap hakim adalah corong UU
atau perpanjangan lidah dari undang-undang (bouche de la loi)[15]
Perdebatan
yang mungkin timbul dari konsekuensi model yang Indonesia pilih, yaitu semi
centralized yang ‘berbau’ decentralized, maksudnya adalah disatu
sisi Indonesia memiliki lembaga khusus penguji UU terhadap UUD namun di sisi
lain Indonesia juga tidak menyerahkan kewenangan pengujian seutuhnya kepada
satu lembaga saja. Dualisme kewenangan pengujian dari dua peradilan yang
berbeda tersebut setidaknya akan menimbulkan beberapa masalah.
Pertama,
misalnya ketika Mahkamah Konstitusi melakukan pengujian terhadap sebuah UU “X”
terhadap UUD dan di lain waktu Mahkamah Agung juga telah melakukan pengujian
terhadap sebuah produk hukum “Y” yang berada dibawah UU “X” dan Mahkamah Agung
menggunakan UU “X” sebagai batu uji pengujian. Akar
masalah yang kemudian timbul adalah jika Mahkamah Agung berpendapat bahwa
peraturan di bawah UU “X” yang diuji
tersebut dinyatakan tidak bertentangan dengan peraturan peraturan perundang-undangan
yang lebih tinggi dengan menggunakan batu uji UU “X”, namun dikemudian hari,
Mahkamah Konstitusi menyatakan bahwa materi muatan ayat, pasal, dan/atau bagian
dari UU “X” yang merupakan batu uji MA
dalam melakukan pengujian bertentangan dengan UUD Negara RI Tahun 1945 maka di
sini akan terjadi benturan norma hukum yang keluar dari putusan hakim. Meskipun
secara jelas bahwasanya putusan Mahkamah Konstitusi tidak bersifat retroaktif,
namun nilai keadilan sosial di tengah masayarakat akan terusik, mengapa
demikian? Karena keadilan merupakan fairnes[16] atau
sebuah kewajaran, bagaimana mungkin keawajaran itu akan timbul jika terdapat
dua norma hukum yang berbeda dalam satu permasalahan pemaknaan hukum yang
sama. Secara umum, masyarakat akan
menganggap putusan Mahkamah Agung keliru dan ceroboh. Logika
hukum kita bisa saja berpendapat bahwa pengujian MK menimbulkan efek langsung (mutatis
mutandis) terhadap pemberlakuan produk hukum “Y” karena UU “X” telah dianggap
tidak sesuai lagi dengan UUD, aturan tertinggi. Namun bisa jadi MA tetap
berpegangan dengan putusannya dikarenakan adalah kewenanganya menentukan dalam
hal tersebut, tentu akan terdapat spirit pantang kalah sebagai lembaga
sederajat. Apalagi jika produk hukum “Y” itu adalah produk hukum daerah yang
secara politis didukung oleh elite politik daerah, maka tentu para elit daerah
akan lebih menerapkan putusan MA. Artinya, akan ada pengabaian terhadap putusan
MK. Secara ‘kejiwaan’ hal itu tentu tidak baik bagi MK sebagai the guardian
of constitution. Jika ditafsirkan lebih luas lagi , maka bisa terjadi
pengabaian konstitusi oleh produk hukum sekelas “Y” tadi.
Jika seandainya seluruh kewenangan pengujian peraturan
perundang-undangan terhadap seluruh produk perundang-undangan berada pada satu
atap kekuasaan yudisial, maka kondisinya tentu tidak akan serumit apa yang
penulis gambarkan, dan hal itu lebih mendekatkan sistim pembagian kekuasaan
kehakiman kita kepada konsep Kelsen dan Jackson serta Tushnet yang dianut oleh
sistim ketatanegaraan umum pelbagai negara di dunia.
Terhadap pembagian objek dan subjek dalam kewenangan menjalankan
pengujian peraturan perundang-undangan itu, ada pula pihak-pihak yang
menyatakan bahwa hal itu demi kemudahan pelaksanaan pengujian, dikarenakan
jumlah Hakim Konstitusi yang hanya sembilan maka akan menjadi sulit jika proses
pengujian dari pelbagai produk hukum negara kepulauan besar ini diserahkan
kepada satu atap di Mahkamah Konstitusi saja. Pandangan tersebut lari dari
substansi teori, semestinya solusi yang diterapkan bukanlah memecah kewenangan
pengujian tetapi menambah jumlah Hakim Konstitusi, di beberapa negara, Hakim
Konstitusi tidak mesti sembilan, ada yang 17 (tujuh belas) orang seperti Council
of Grand Justice di Taiwan atau 16 (enam belas) orang hakim seperti Bundesverfassungsgericht
di Jerman. Di Jerman para Hakim Konstitusi dibagi menjadi 2 (dua) panel yang
masing-masing terdiri dari 8 (delapan) orang hakim. Indonesia bisa saja
menetapkan 18 (delapan belas) orang Hakim Konstitusi dan membaginya menjadi 2
(dua) panel. Sehingga setiap panel dapat menjalankan tugas pengujian
konstitusional maupun pengujian perundang-undangan. Hal itu juga akan
meringankan tugas-tugas di Mahkamah Agung yang sudah sangat menumpuk dan
bertahun-tahun belum terselesaikan.
Permasalahan
kedua antara Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi adalah, akibat dari
perbedaan persepsi sebagaiman penulis contohkan di atas, jika timbul pertikaian
antar dua lembaga kekuasaan kehakiman tersebut, maka lembaga apakah yang
berwenang mendamaikannya?. Sehinga semestinya harus dikembalikan kepada takaran
konsep sebagaimana dikemukakan oleh Jackson dan Tushnet di atas. Salah satu
solusi masuk akal dan sesuai teori adalah dengan memberikan kepada Mahkamah
Konstitusi kewenangan penuh kekuasaan mengujia peraturan perundang-undangan, baik
pengujian UU terhadap UUD maupun pengujian produk hukum di bawah UU dengan UU.
3.
Supremasi Konstitusi Semu
Prinsip
atau faham supremasi konstitusi yang menginginkan konstitusi benar-benar
dimaknai sebagai hukum tertinggi (Supreme law of the land) merupakan ruh
dalam semangat jiwa bangsa Indonesia untuk memantapkan segala perbuatan dan
pembentukan undang-undang maupun peraturan perundang-undangan lain yang berada
di bawahnya tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Tindak lanjut dari
kesepakatan tersebut adalah perlu adanya lembaga pengawal yang menjaga dan
memelihara nilai-nilai konstitusionalisme.
Mahkamah Konstitusi dibentuk sebagai wujud komitmen
meneruskan cita-cita mewujudkan negara yang berkedaultan rakyat dan
berkedaulatan hukum, yang memiliki kewenangan melekat sebagai penjaga
konstitusionalitas hukum dengan wujud berupa wewenang menguji undang-undang
terhadap Undang-Undang Dasar. Faham stufentheori yang dikemukakan Hans
Kelsen adalah suatu hal yang sangat siginifikan mempengaruhi penyadaran
konstitusionalitas dari suatu tingkatan peraturan perundang-undangan di
Indonesia dalam pembentukan Mahkamah Konstitusi.
Hans Kelsen telah memprediksi potensi munculnya konflik
norma yang lebih tinggi dengan norma yang lebih rendah, bukan hanya menyangkut
hubungan antara undang-undang (ordinary laws) dengan keputusan
pengadilan, tetapi juga menyangkut hubungan antara konstitusi dengan
undang-undang. Suatu undang-undang valid maka undang-undang itu bisa valid
hanya karena undang-undang tersebut sesuai dengan konstitusi. Sebaliknya
undang-undang tidak bisa valid jika bertentangan dengan konstitusi.
Satu-satunya dasar validitas suatu undang-undang adalah bahwa undang-undang
tersebut telah dibuat menurut suatu cara yang ditetapkan oleh konstitusi.[17]
Seiring dengan perkembangan waktu, saat ini dalam konsep
demokrasi konstitusional, parlemen sebagai badan yang memproduksi hukum dianggap
sering melakukan kekeliruan. Ini seringkali direpresentasikan melalui
inkonsistensi substantif produk legislasi terhadap Undang-Undang Dasar. Kondisi
tersebut memposisikan mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan sebagai
upaya maksimal dalam mempertegas kedudukan negara hukum dengan segala
kompleksitas normatifnya. Dengan kata lain, jika terdapat persengketaan
internal antar norma-norma hukum, maka perseteruan itu segera harus
diselesaikan berdasarkan Undang-Undang Dasar yang diselenggarakan oleh badan
peradilan.[18]
Jelaslah
bahwa, konstitusi sebagai hukum tertinggi merupakan pertanda validitas suatu
aturan hukum di bawah konstitusi, konstitusi juga merupakan tempat bergantung
status hukum peraturan perundang-undangan di bawahnya[19]
sehingga persengketaan yang timbul dalam internal norma-norma tersebut haruslah
diselesaikan dengan parameter konstitusi, tidak melalui prioritas substansi
aturan yang ada dalam norma yang berbenturan tersebut.
Bagan 1
Supremasi
Konstitusi dalam Faham Hierarki Norma (stufentheori)
 |
|||
 |
|||
KONSTITUSI 
Undang-Undang/Perppu 
Peraturan Pemerintah 
Peraturan Presiden
Peraturan Daerah
Bagan tersebut
mendeskripsikan bahwasanya, konsepsi ideal tentang pengujian peraturan
prundang-undangan adalah menempatkan konstitusi sebagai pusat ”batu uji”
peraturan perundang-undangan di bawahnya, dalam hubungan ini, maka hubungan
antara norma yang lebih tinggi dengan norma di bawahnya merupakan hubugan hierarki
norma. Konsekuensinya adalah, bahwa norma yang lebih rendah derajatnya tidak
dibenarkan bertentangan dengan norma di atasnya. Dengan demikian, suatu
kesatuan hukum merupakan rangkaian hubungan hierarkis antara norma-norma yang
satu dengan lainnya secara hierarkis tidak boleh bertentangan.
Sependapat
dengan apa yang disampaikan Jimly Asshiddiqie, dalam komentarnya terkait
kondisi faktual pelembagaan pengujian peraturan perundang-undangan di Indonesia
saat ini, yang menyatakan bahwa:
“pemberian kewenangan pengujian (judicial
review) hanya materi undang-undang terhadap Undang-Undang Dasar kepada
Mahkamah Konstitusi yang baru dibentuk
mengesankan hanya sebagai tambahan perumusan terhadap materi Undang-Undang
Dasar secara mudah dan tambal sulam, seolah-olah hak uji peraturan yang ada di
tangan Mahkamah Agung tidak turut terpengaruh dengan adanya hak uji yang
diberikan kepada Mahkamah Konstitusi. Perumusan demikian seolah-olah kurang
didasarkan atas pendalaman konsep berkenaan dengan konsepsi hak uji sendiri
secara komprehensif”.
Ni’matul Huda dalam buku Ilmu Negara menjelaskan, UUD merupakan perangkat
kaidah fundamental yang mempunyai nilai politik tinggi dari jenis kaidah lain
karena menjadi dasar bagi seluruh tata kehidupan negara. Dengan asumsi ini maka
bagian-bagian lain dari tata hukum harus sesuai atau tidak berlawanan dengan
UUD/Konstitusi, UUD menduduki tempat tertinggi dalam hukum nasional, sebab UUD
merupakan landasan bagi sistem hukum nasional.[20]
Semakin jelaslah bahwasanya pemahaman
tentang konsepsi supremasi konstitusi dalam hierarki norma, merupakan perangkat
hukum untuk melindungi konstitusi dari produk peraturan perundang-undangan di
bawahnya yang cenderung inkonstitusional, selayaknya, pintu pengujian
permohonan pengujian peraturan perundang-undangan berada pada satu lembaga saja
demi menjaga konsistensi norma, dan juga yang menjadi batu uji hanyalah UUD
Negara RI Tahun 1945 sebagai hukum tertinggi di negeri ini terhadap semua
peraturan perundang-undangan yang berada di bawahnya.
E. Kesimpulan
Hasil perubahan UUD
Negara RI Tahun 1945, dengan segala dinamika yang begitu konstruktif terhadap
kemajuan bangsa juga membawa angin segar terhadap penegakan hukum di Indonesia,
khususnya terdapat wewenang pengujian produk hukum penguasa oleh lembaga yudisial.
Namun demikian, pola atau sistem pengaturan kelembagaan kewenangan pengujian
peraturan perundang-undangan dengan membedakan objek pengujian dan subyek
penguji ternyata membawa masalah yang cukup serius, pengadilan sebagai tempat
bermuara pencari keadilan seolah kebingunan sendiri melaksanakan aturan hukum
yang mengatur kelembagaannya. Hal ini disebabkan karena pemaknaan yang kurang
menyeluruh terhadap konsepsi uji materiil.
Secara studi
kepustakaan, model pelembagaan kewenangan pengujian peraturan
perundang-undangan seperti Indonesia ini
tidak ada di negara manapun, umumnya negara-negara di dunia beraviliasi
kepada sistem pengujian yang sifatnya sentralistik atau sistem pengujian yang
sifatnya desentralistik. Akibatnya, masalah yang dihadapi Indonesiapun ucukup
unik. Paling tidak, penulis memiliki empat catatan penting untuk direnungkan
bahwa sistem pelembagaan kewenangan di di dua cabang kekuasaan kehakiman perlu
didesain ulang. Pertama, Pasal 55 UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah
Konstitusi merupakan bentuk penyelewengan prinsip check and balances,
gambaran dalam pasal tersebut mengesankan hubungan antara MA dengan MK adalah
hubungan vertikal bukan horizontal, Kedua, meskipun putusan MK bersifat
prospektif tapi bukan berarti tidak akan terjadi benturan antara MK dengan MA,
peluang untuk terjadimya hal tersebut terbuka lebar karena keduanya memiliki kedudukan
yang sama dan fungsi yang sama dalam konteks pengujian peraturan
perundang-undangan, bagaimana jika MA telah memutus sekian lama peraturan
perundang-undangan di bawah undang-undang yang putusannya menyatakan tidak
bertentangan, kemudian MK memutus dengan putusan UU yang menjadi batu uji oleh
MA inkonstitusional, disitulah justru common sense masyarakat tentang
keadilan dan kebenaran hukum terusik, karena adanya norma dalam putusan hakim
yang berbeda, Ketiga, dengan adanya pembedaan objek pengujian dan subjek
pengujian justru memudarkan faham konstitusionalisme karena tidak semua norma
hukum peraturan perundang-undangan diuji konstitusionalitasnya.
Adanya
dua sistem model pelembagaan pengujian peraturan perundangan yang secara umum
dikenal dan dipraktekkan di negara-negara ternyata tidak membuat Indonesia
beraviliasi pada salah satunya, Indonesia lebih memilih model ala Indonesia,
hingga pada akhirnya ternyata disadari malah menimbulkan beberapa masalah hukum
yang cukup serius. Explorasi hukum terhadap permasalahan yang timbul akhirnya
memaksa kita untuk berpikir menyatukan objek pengujian dan subjek penguji
peraturan perundang-undangan, dalam hal ini MK lebih berpeluang besar sebagai
lembaga pusat pengujian peraturan peraturan perundang-undangan, karena
menobatkan dirinya sebagai the guardian of constitution dan semangat
pengujian peraturan perundang-undangan adalah menjaga nilai-nilai
konstitusional, selain itu, dari segi kuantitas MK lebih produktif menunaikan
kewenangan ini, hanya dalam waktu satu tahun satu bulan Mahkamah Konstitusi
telah mampu memutus 22 perkara dari 43 perkara yang terregistrasi[21]. Sedangkan Mahkamah Agung selama tiga puluh tiga tahun hanya
mampu memutus 47 perkara terdiri dari 17 perkara pengujian melalui gugatan dan
30 perkara pengujian melalui permohonan. ditambah lagi dengan tunjangan hukum
acara yang begitu detail dan komposisi
hakim yang ideal untuk melakukan pengujian peraturan perundangan-undangan
sebagai produk politik sehingga pendekatan yang harus dilakukan adalah policy
oriented application of statutes.
Dengan
bahasa yang lebih singkat, kesimpulan akhir dalam tulisan ini adalah mendesain
MA untuk mengurusi perkara-perkara yang bersifat person dan/atau rechtperson
(pengadilan keadilan) sedangkan MK berdiri pada wilayah menjaga
konstitusionalitas seluruh peraturan perundang-undangan (pengadilan hukum).
DAFTAR
PUSTAKA
Buku-Buku
Arifin Hoesein, Zainal, 2009, Judicial Review di
Mahkamah Agung RI, Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada.
Asshiddiqie, Jimly, 2010, Perkembangan dan Konsolidasi
Lembaga Negara Pasca Reformasi, Jakarta : Sinar Grafika.
___________, 2006, Hukum Acara Pengujian Undang-Undang,
Jakarta: Konstitusi Pers.
Huda, Ni’matul, 2006, Hukum Tata Negara Indonesia,
Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada.
____________,
2010, Ilmu Negara, Jakarta: Rajawali Pers.
Kelsen, Hans, 2006, Teori Umum tentang Hukum dan
Negara, Bandung: Penerbit Nusa Media dan penerbit Nuansa.
Mahfud MD, 2001, Politik Hukum di Indonesia,
Jakarta: LP3ES
Mertokusumo, Sudikno, 2001, Penemuan
Hukum, Sebuah Pengantar, Yogyakarta:
Penerbit Liberty.
MKRI, 2004, Laporan Pelaksanaan
putusan MPR RI oleh Mahkamah Konstitusi tahun 2003-2004, Buku II.
Soeprapto, Maria Farida Indrati, 2010, Ilmu
Perundang-undangan, Yogyakarta: Kanisius.
Sutiyoso, Bambang & Hastuti Puspitasari, Sri, 2005, Aspek-Aspek
Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di Indonesia, Yogyakarta: UII Press.
Syahrizal, Ahmad, 2006, Peradilan Konstitusi; Suatu
Studi tentang Adjudikasi Konstitusional sebagai Mekanisme Penyelesaian Sengketa
Normatif, Jakarta: PT. Pradnya Paramita.
Kamus
Marwan,Muhammad,2009,
Kamus Hukum, Surabaya: Reality Publisher.
Internet
Saldi Isra, Peran Mahkamah Konstitusi sebagai
Negative Legislator, at http://saldiisra.web.id/index.php?option=com_content&view=article&id=75:negative-legislator&catid=23:makalah&Itemid=11
John Rawls, Teori Keadilan, dalam
http: //okthariza.multiply.com/journal/item/12, September, 09, 2009.
Makalah
Asshiddiqie,
Jimly, 2001, Konsolidasi Materi Undang-Undang Dasar Republik Indonesia,
makalah disampaikan pada kuliah perdana pascasarjana Fakultas Hukum Universitas
Islam Indonesia, Yogyakarta, Kamis 13 September.
Jurnal
Feri Amsari, “Masa Depan Mahkahamah Konstitusi; Kesesuaian
Teori dan Implementasi ”, Jurnal Konstitusi Pusat Studi Konstitusi FH
Universitas Andalas, Vol.5 No.1
Juni 2008.
Undang-Undang
Indonesia, Undang-Undang Dasar
Negara Republik Indonesia Tahun 1945.
Indonesia, Undang-Undang No.24
Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi
Indonesia, Undang Undang No. 5 Tahun 2004 tentang Mahkamah Agung
[1] Lihat Pasal 3 ayat (1) UUD
Negara RI Tahun 1945.
[2] Ahmad Syahrizal, Peradilan
Konstitusi; Suatu Studi tentang Adjudikasi Konstitusional sebagai Mekanisme
Penyelesaian Sengketa Normatif, (Jakarta: PT. Pradnya Paramita, 2006), hlm.
50.
[3] Ibid.
[4]Adnan Buyung Nasution, Kearah
Berfungsinya Hak Uji Materiil MA, dikutip dari Bambang Sutiyoso & Sri
Hastuti Puspitasari, Aspek-Aspek Perkembangan Kekuasaan Kehakiman di
Indonesia,(Yogyakarta: UII Press, 2005), hlm. 107.
[5]Ultra vires memiliki arti tidak ada atau
diluar otoritasnya atau diluar ketetapan hukum. Lihat, M.Marwan & Jimmy P, Kamus
Hukum, (Surabaya: Reality Publisher, 2009), hlm. 261.
[6] Selengkapnya dapat dilihat dalam
penjelasan UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi pada alinea keempat dan alinea keenam, dan penjelasan UU No. 5 Tahun 2004 tentang
Mahkamah Agung pada alinea kedua.
[7]Saldi
Isra, Peran Mahkamah Konstitusi sebagai Negative Legislator, at http://saldiisra.web.id/index.php?option=com_content&view=article&id=75:negative-legislator&catid=23:makalah&Itemid=11. July. 31, 2010.
[8]Jimly Asshiddiqie, Perkembangan
dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi, (Jakarta: Sinar Grafika,
2010), hlm. 37
[9] Ni’matul Huda, Hukum Tata
Negara Indonesia, (Jakarta: PT.Raja Grafindo Persada,2007), hlm. 3.
[10] Abdurrahman Wahid, dikutip dari Mahfud
MD, Politik Hukum di Indonesia, (Jakarta: LP3ES, 2001),Hlm. 233.
[11]
Zainal Arifin Hoesein, Judicial
Review di Mahkamah Agung RI, (Jakarta: PT. Raja Grafindo Persada,2009),
Hlm.27.
[12] Jimly Asshiddiqie, Hukum
Acara Pengujian Undang-Undang, (Jakarta:
Konstitusi Pers,2006), Hlm. 6.
[13]
Jimly Asshiddiqie, Konsolidasi
Materi Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, makalah disampaikan pada
kuliah perdana pascasarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia,
Yogyakarta, Kamis 13 September 2001.
[14] Vicki
C. Jackson dan Mark Tushnet, Comparative Constitutional Law, dikutip
dari Feri Amsari, “Masa Depan Mahkahamah Konstitusi; Kesesuaian Teori dan
Implementasi ”, Jurnal Konstitusi Pusat Studi Konstitusi FH Universitas
Andalas, Vol.5 No.1 Juni 2008.
[15] Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, Sebuah Pengantar, (Yogyakarta: Penerbit Liberty, 2001), hlm. 39.
[16] John Rawls, Teori Keadilan,
dalam http: //okthariza.multiply.com/journal/item/12, September, 09,
2009.
[17]
Hans Kelsen, Teori Umum
tentang Hukum dan Negara, (Bandung: Penerbit Nusa Media dan penerbit
Nuansa,2006) , hlm. 179.
[18]
Ahmad Syahrizal, Peradilan
Konstitusi. . . Op.Cit., hlm. 75
[19]Adolf Merkl, dikutip dari Maria
Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan,(Yogyakarta:
Kanisius,2010), hlm 42.
[20] Ni’matul Huda, Ilmu Negara,(Jakarta:
Rajawali Pers,2010), hlm. 167.
[21] MKRI, Laporan Pelaksanaan
putusan MPR RI oleh Mahkamah Konstitusi tahun 2003-2004, Buku II, 2004.
